¿Sabías que el Estado es un ente teleológico cuya existencia se justifica por sus fines? El Estado es una estructura dirigida a realizar determinados fines, tales como el bien común y la protección de los derechos humanos. Sus fines se incorporan en la legislación y se traducen en un conjunto de actividades que deben ser ejecutadas por los gobernantes al servicio de la comunidad. Algunas de estas actividades son de tal importancia que el Estado no puede dejar de realizarlas; a estas actividades se les denomina funciones públicas.
Identificar las diversas especies de actividades del Estado, mediante la teoría de la función pública, a fin de ubicar a ésta como indelegable y de suma importancia.
El Estado tiene fines y para alcanzarlos debe realizar ciertas actividades. Estos fines, además de justificarlo, a su vez, justifican y guían las actividades. De esta manera, las actividades del Estado son el conjunto de tareas que el ente estatal debe desarrollar para cumplir sus fines.
Para Jorge Fernández (2000) hay diferentes tipos de actividades que el Estado realiza:
● Función pública
● Servicio público
● Obra pública
● Actividades económicas residuales
Servicio Público
Los servicios públicos son actividades técnicas que realiza la administración pública; están destinados a satisfacer necesidades de carácter general, de manera uniforme, regular y continua. Los servicios públicos pueden prestarse de manera directa por la administración pública o de manera indirecta, por medio de particulares. Su prestación está sujeta a un régimen jurídico especial. Las características jurídicas esenciales del servicio público son: generalidad, igualdad, regularidad y continuidad (Fernández, 2000).
Además de estas características jurídicas esenciales, otros elementos indispensables son, según Jorge Fernández (2000):
● Necesidad que pretende satisfacer el servicio
● La actividad destinada a satisfacer dicha necesidad
● El universo de usuarios potenciales del servicio público
● La intervención estatal
● El sujeto que desarrolla la actividad satisfactoria
● Los recursos empleados en la prestación del servicio
● Régimen jurídico especial o régimen jurídico exorbitante del derecho privado
Obra Pública
La obra pública se refiere a la realización de inmuebles por el ente estatal o a su nombre. Estos inmuebles buscan satisfacer un interés general, destinarse al uso público, al desempeño de una función pública o a la prestación de un servicio público (Serra, 1981).
La Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las mismas, señala que la obra pública incluye los trabajos que tengan por objeto construir, instalar, ampliar, adecuar, remodelar, restaurar, conservar, mantener, modificar y demoler bienes inmuebles.
También comprende:
✔ Mantenimiento y la restauración de bienes muebles incorporados o adheridos a un inmueble, cuando implique modificación al propio inmueble.
✔ Proyectos integrales, en los cuales el contratista se obliga desde el diseño de la obra hasta su terminación total.
✔ Trabajos de exploración, localización y perforación, distintos a los de extracción de petróleo y gas; mejoramiento del suelo y subsuelo; desmontes; extracción y similares, que tengan por objeto la explotación y desarrollo de los recursos naturales que se encuentren en el suelo o en el subsuelo.
✔ Instalación de islas artificiales y plataformas, utilizadas directa o indirectamente en la explotación de recursos naturales.
✔ Trabajos de infraestructura agropecuaria.
✔ Instalación, montaje, colocación o aplicación, incluyendo las pruebas de operación de bienes muebles que deban incorporarse, adherirse o destinarse a un inmueble, siempre y cuando dichos bienes sean proporcionados por la convocante al contratista; o, bien, cuando incluyan la adquisición y su precio sea menor al de los trabajos que se contraten.
✔ Obras asociadas a proyectos de infraestructura que impliquen inversión a largo plazo y amortización, en las cuales el contratista se obligue desde la ejecución de la obra, su puesta en marcha, mantenimiento y operación de la misma.
La obra pública puede gestionarse de diversas maneras: directamente por el Estado, a través de la administración pública, a través de un contrato de obra pública y a través de una concesión de obra pública (Fernández, 2000).
Actividades económicas residuales
Las actividades económicas residuales son aquéllas inscritas en el ámbito de la economía, que no están comprendidas dentro de la función pública, la obra pública o el servicio público. Las tres actividades mencionadas incluyen actividades económicas. Las que no se encuentran incluidas en alguna de estas categorías de actividades son consideradas residuales (Fernández, 2000).
Función pública
Son las actividades de carácter esencial y unilateral del Estado, que implican el ejercicio de la potestad, del imperio, de la autoridad, o de alguna medida de la soberanía del Estado (Fernández, 2000).
La función pública se refiere a los grandes rubros de actividad estatal que son esenciales para el logro de los fines del Estado y, por tanto, indelegables. Son las diversas formas en las que se manifiesta la actividad dominadora del Estado (Carré, 1948). Tienen en común el ejercicio del poder estatal (Escola, 1990), el ejercicio de la potestad, del imperio, de la autoridad, o de alguna medida de la soberanía del Estado (Fernández, 2000). En este sentido, las actividades dentro del rubro de función pública también son conocidas como funciones del Estado o del poder. Para el ejercicio de sus funciones esenciales, el Estado requiere de la creación de diferentes órganos. Los órganos del Estado o del poder, son “los diversos personajes o cuerpos públicos encargados de desempeñar las diversas funciones del poder” (Carré, 1948, p. 249). Existen tres funciones principales y básicas del Estado, cada una bajo la responsabilidad de un poder (órgano); éstas son la legislativa, administrativa y judicial o jurisdiccional.
Se refiere a la creación de normas jurídicas de carácter general, abstractas, obligatorias, y coercitivas; así como su modificación, adición, derogación y abrogación. Estas normas buscan regular la convivencia social a través de la imposición de patrones de conductas externas. Establecen los límites a la autonomía personal y establecen lo permitido a las autoridades.
Es llevada a cabo por el ejecutivo; consiste en actos encaminados a la ejecución de las normas jurídicas, a fin de satisfacer necesidades colectivas con vistas a lograr los fines del Estado.
Es llevada a cabo por el ejecutivo; consiste en actos encaminados a la ejecución de las normas jurídicas, a fin de satisfacer necesidades colectivas con vistas a lograr los fines del Estado.
De las funciones tradicionales del Estado
Los órganos no se limitan siempre, y únicamente, a la función que por esencia les corresponde. Ello resulta en la imperfecta separación de las funciones en órganos diferenciados (Gordillo, 1967). Debido a lo anterior, la distinción entre funciones se realiza conforme a los siguientes criterios: formal u orgánico y material. El criterio formal u orgánico se refiere al órgano que realiza la actividad. Conforme a este criterio, todo acto emitido por el Congreso de la Unión o alguna de sus cámaras (o por los congresos estatales) es un acto legislativo; todo acto emitido por los miembros del poder judicial federal o estatal son actos jurisdiccionales; y, todos los actos emitidos por el Ejecutivo, a través de la Administración Pública Federal (o las administraciones públicas de las entidades federativas), son actos ejecutivos (administrativos).
Por otra parte, el criterio material se vincula con la naturaleza o esencia del acto. Así, toda creación de normas jurídicas de carácter generales, abstractas, obligatorias y coercitivas son actos legislativos, independientemente del órgano que lo realice; los actos de resolución de controversias y conflictos, mediante la aplicación de las normas jurídicas, son actos judiciales o jurisdiccionales, independientemente del órgano que los realice; y los actos de ejecución de normas jurídicas son actos ejecutivos (de administración), independientemente del órgano que los realice.
● Criterio formal
Atiende al órgano que realiza la actividad
● Criterio material
Atiende a la naturaleza del acto que se realiza
Al lado de las funciones clásicas o tradicionales del Estado: la legislación, la ejecución y la jurisdicción, van surgiendo otras que no encuadran en dicha clasificación; pero que son reconocidas como nuevas funciones del Estado (Fernández, 2000).
La distribución de funciones ahora trasciende a las funciones tradicionales. También aparecen nuevos órganos encargados de llevar a cabo las nuevas funciones. Los nuevos órganos son reconocidos constitucionalmente y cuentan con autonomía, con facultades y competencias concretas, y se sitúan a la par de los órganos tradicionales, sin estar subordinados a ellos.
Cuando comienzan a acuñarse las primeras monedas, el Estado, exclusivamente, era quien se encargaba de la creación de dinero. Al atribuirle al billete bancario el carácter monetario, los bancos centrales adquieren el monopolio de emitir el dinero. Así, el banco central se convierte en el responsable de la función pública estatal de regulación monetaria (Fernández, 2000).
El artículo 28, párrafo 5, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que el Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración y que el objetivo del banco central es procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, para fortalecer la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado.
El artículo 41 constitucional, fracción V, establece que la organización de las elecciones es una función estatal. Asimismo, señala que esta función se realiza través del Instituto Nacional Electoral y de los organismos públicos locales. La función electoral implica la organización de elecciones que, conforme al artículo 41 constitucional, deben ser libres, auténticas y periódicas.
La función de Ombudsman, que corresponde a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, conforme al artículo 102 B de la CPEUM, es una función garante de los derechos humanos que representa un control para la actividad de los demás órganos, salvo del poder judicial, tratándose de actos u omisiones de naturaleza administrativa.
Conforme al artículo 2 de la de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, la función consiste en garantizar la protección, observancia, promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos, que ampara el orden jurídico mexicano.
La función de fiscalización y control se realiza desde el interior de los mismos poderes u órganos constitucionales del Estado o desde el exterior. Desde el interior se realiza por los llamados órganos internos de control, que son dependencias o unidades dentro del mismo órgano que se fiscaliza.
El control y fiscalización externa está a cargo del poder legislativo, a través de la Auditoría Superior de la Federación. El artículo 74, fracción VI, constitucional, establece que la revisión de la Cuenta Pública se realizará por la Cámara de Diputados a través de la Auditoría Superior de la Federación. Por su parte, el artículo 79 establece que la función de fiscalización se ejercerá conforme a los principios de legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad por la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, que tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones; y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.
Juan Ramón de la Fuente (2013) señala que “la principal arma de una democracia es la apertura, es decir, la transparencia”; establece, además, que “la democracia es transparente o no es democracia” (p. 12). Asimismo, la democracia es considerada una herramienta necesaria para hacer efectivo el derecho de acceso a la información.
De esta manera, las actividades relacionadas con garantizar la transparencia de la información pública y hacer efectivo el derecho de la sociedad de acceder a esta información pública, puede considerarse una función esencial y necesaria del Estado.
Conforme al artículo 6-A, fracción VIII, de la CPEUM, la Federación contará con un organismo responsable de garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública y a la protección de datos personales. Esta función está a cargo del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales y de los organismos garantes de las entidades federativas.
La función persecutoria del Estado se compone de la actividad investigadora y del ejercicio de la acción penal. La actividad investigadora es la búsqueda y reunión de los elementos necesarios para esclarecer los hechos; mientras que el ejercicio de la acción penal se refiere a la realización de las gestiones pertinentes para procurar que los autores de delitos no queden impunes.
Esta función se encuentra en el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece que la investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función; y que el ejercicio de la acción penal ante los tribunales corresponde al Ministerio Público.
Esta función corresponde a la Fiscalía General de la República a partir de este año, 2018. El artículo 102-A, de la CPEUM, señala que: “El Ministerio Público de la Federación se organizará en una Fiscalía General de la República como órgano público autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio”; y de sus homólogos de las entidades federativas.
El Estado tiene ciertos fines, para cumplirlos es necesario que realice diversas actividades que se categorizan de la siguiente manera: servicio público, obra pública, función pública y actividades económicas residuales. Las actividades de mayor trascendencia, sin las cuales el Estado no puede subsistir, son agrupadas en la categoría de función pública. La función pública tradicionalmente ha consistido en tres actividades: legislativo, ejecutivo y judicial. Sin embargo, a la par de éstas, han surgido otras actividades consideradas funciones públicas que son esenciales; entre éstas: función de regulación monetaria, función electoral, función de Ombudsman, función de fiscalización y control, función garante del derecho de acceso a la información pública y función persecutoria del Estado.
Hemos aprendido, que la función pública se refiere a los grandes rubros de actividad estatal que son esenciales para el logro de los fines del Estado. Existen diversos tipos de actividades, pero un grupo de éstos tiene importancia mayúscula, ya que consiste en actividades esenciales que son expresión de la potestad e imperio del Estado y, por tanto, son indelegables.
La siguiente actividad, te ayudará a identificar las características principales de las funciones públicas que desempeña el Estado.
Hemos visto, que el Estado debe realizar una serie de actividades para cumplir sus objetivos y cada una de estas actividades, posee características que las distinguen unas de otras. Por ello, la siguiente actividad te ayudará a identificar y reforzar las características de las actividades que realiza el Estado.
Fuentes de información
Melgar, P. (2017). Actividades del Estado y Funciones Públicas. Unidades de Apoyo para el Aprendizaje. CUAED/FES Acatlán-UNAM. Consultado el (fecha) de (vínculo)
